Presidencialismo en la Constitución de 1991: ¿reformas pendientes?

Kenneth Burbano Villamarín

Director del Observatorio Constitucional de la Universidad Libre

 

El Poder Ejecutivo, con el presidente a la cabeza, ha sido una constante en nuestras constituciones, salvo en la Constitución de Cundinamarca de 1811, que estableció una monarquía constitucional, en donde el rey ejercía el Poder Ejecutivo auxiliado por sus ministros y con la responsabilidad de estos. En ausencia del rey, se le otorgaba al presidente representación nacional, asociado de dos consejos y bajo la responsabilidad del mismo presidente.

 

El sistema presidencial se ha mantenido en Colombia desde el nacimiento de la República, con la Constitución de Cúcuta de 1821, y, por esa época, dicho sea de paso, también brota con ímpetu el deseo de permanencia en el poder, un afán reeleccionista, como se dice actualmente. Basta con mirar el decreto orgánico de dictadura de Simón Bolívar del 27 de agosto de 1828, en el que dispuso: “Después de una detenida y madura deliberación he resuelto encargarme, como desde hoy me encargo, del poder supremo de la República, que ejerceré con las denominaciones de ‘Libertador’, ‘Presidente’, que me han dado las leyes y los sufragios públicos…”.

 

Características

 

El esquema de gobierno presidencial tiene, al menos, tres características que lo identifican: (i) un Ejecutivo unipersonal: el presidente tiene la calidad de jefe de Estado y de gobierno, (ii) la elección del presidente por sufragio universal y (iii) un mandato por periodos fijos, ya que no puede ser revocado por el parlamento, el congreso o una asamblea legislativa. En la historia del constitucionalismo colombiano, el poder del presidente se ha restablecido y aumentado, en otros periodos se ha reducido, pero siempre ha sido preponderante al vaivén de las guerras civiles, las tendencias centralistas y federalistas, conservadoras y liberales, el conflicto armado y los antagonismos políticos y personales extremos, entre otros factores.

 

El presidente de Colombia simboliza la unidad nacional. Es jefe de Estado, jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa; dirige la fuerza pública y dispone de ella como comandante de las Fuerzas Armadas.

 

La Constitución de 1991 limitó el poder del presidente en varias materias: (i) la conmoción interior tiene una duración hasta de 90 días, prorrogable por dos periodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado. Con esto se superaron las situaciones de excepción permanente que vivió el país bajo el Estado de sitio; (ii) las facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley se redujeron a seis meses, y no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias y orgánicas, ni para decretar impuestos; (iii) le quitó algunas atribuciones de intervención, vigilancia y de nombramiento, como el de los gobernadores, ahora elegidos popularmente. Con la creación de la moción de censura para los ministros y las garantías a la oposición, la Constitución transformó esa figura del primer mandatario con poder omnímodo y lo encuadró como un servidor público sujeto a controles.

 

Del mismo modo, la Carta Política erigió como principio el pluralismo político, lo que permitió vencer la caduca hegemonía de los gobiernos compartidos del bipartidismo, abriendo paso a nuevos partidos y movimientos políticos que robustecen la conformación y el control del poder político. Para fortalecer la escogencia del presidente, se estipuló la doble vuelta para la elección.

 

Reelección presidencial

 

Originalmente, la Constitución de 1991 dispuso que no podía ser elegido presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la presidencia (art. 197), guardando coherencia con la clásica división de las ramas del Poder Público que la Carta Fundamental conservó. Con el Acto Legislativo 2 del 2004, declarado constitucional por la Corte Constitucional (Sent. C-1040/05), se estableció la figura de la reelección presidencial inmediata.

 

El alto tribunal señaló que la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula pétrea o inmodificable y que el Congreso de la República no sustituyó ni derogó la Constitución, es decir, no excedió su competencia. Pero, realmente, se alteró el diseño de la distribución del poder del Estado y la configuración dispuesta por la Asamblea Constituyente.

 

Fue una reforma con nombre propio: permitió la reelección inmediata del presidente Álvaro Uribe Vélez, quien después intentó un tercer periodo, pero la ley por medio de la cual se convocaba a un referendo para reformar la Constitución con ese propósito fue declarada inexequible por la Corte Constitucional (Sent. C-141/10).

Posteriormente, mediante el Acto Legislativo 2 del 2015, se regresó al mandato primigenio de la Constitución de 1991, que prohíbe la reelección del presidente, con el agregado de que esta prohibición solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o Asamblea Constituyente. El presidente Juan Manuel Santos impulsó esta reforma a futuro, pues ya había sido reelegido en la presidencia. En aquel entonces, se argumentó que así se restablecería el equilibrio de poderes.

 

Reformas necesarias

 

Conforme a lo anterior y con la finalidad de continuar con la limitación del poder excesivo que tiene el presidente de Colombia, tal como lo hizo la Asamblea Nacional Constituyente, es necesario reformar algunas normas de la Constitución de 1991, particularmente para garantizar la división de poderes, la independencia e imparcialidad de la justicia y de los organismos de control, así como contrarrestar el poder burocrático del Ejecutivo.

 

El mandatario, en forma exclusiva, presenta a la Corte Suprema de Justicia la terna para la elección del Fiscal General de la Nación, y a la Cámara de Representantes, la terna para la elección del Defensor del Pueblo. Aquí no hay escapatoria, saldrá victorioso uno de los amigos cercano o copartidario del presidente.

 

Respecto al Procurador General de la Nación, el presidente presenta a uno de los candidatos para integrar la terna, cuya elección la hará el Senado de la República. El Ejecutivo tiene un alto poder de incidencia para sacar avante a su candidato, así quedó demostrado con la elección de la actual procuradora. El perfil profesional específico y la experiencia cualificada es lo que menos cuenta. Con mucha anticipación se sabe quién será el elegido: como se dice comúnmente, terna de uno.

 

Actualmente, la credibilidad e independencia de los mencionados funcionarios genera muchas dudas. No es infundado el temor de que la Fiscalía o la Procuraduría sean utilizadas como aparatos de persecución política, o que la Defensoría deje de lado la vocería de la población vulnerable y se dedique a replicar los mandatos del gobierno.

 

El presidente debe ser excluido de participar en la elección de estos servidores públicos. Las facultades de Derecho, las asociaciones de abogados y las organizaciones no gubernamentales, entre otros actores, pueden aportar mucho, ejerciendo una función vinculante en estas postulaciones. 

 

Autoritarismo

 

Las reelecciones y la permanencia de los mandatarios por largo tiempo propician el autoritarismo y conducen a la dictadura. Reformar las constituciones en beneficio del presidente en ejercicio es nocivo, así lo demuestra la experiencia latinoamericana. El 21 de octubre del 2019, el canciller de Colombia presentó ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos una solicitud de opinión consultiva respecto de la reelección presidencial, como un presunto derecho humano protegido por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y los efectos de la permanencia de un gobernante en el poder, mediante la reelección presidencial indefinida. Parece que hay preocupación del gobierno Duque sobre estos asuntos.

 

Las reformas que responden a intereses del gobernante de turno o de ciertos grupos económicos, así como las populistas, destruyen la Constitución. Bienvenidas las reformas que permitan adecuar la Constitución a los nuevos tiempos sin sustituirla. El presidente en Colombia tiene una alta jefatura e investidura de representación. Además, su función nominadora es muy amplia en numerosos cargos de la administración y del Estado, pero su intervención en la elección de funcionarios de los organismos de control, de la Rama Judicial, como el Fiscal General y de tres magistrados de la Corte Constitucional, resulta excesiva, desequilibrante e inconveniente.