Sobre la expropiación agraria

Lorena Garnica de la Espriella

Magistra en Derecho de los Negocios Universidad Francisco de Vitoria (España)

Dadas las noticias de reciente divulgación en relación con las propuestas de modificación del proceso de expropiación agraria, consideramos de utilidad generar unas reflexiones meramente técnicas sobre estas iniciativas legislativas.

Sea lo primero explicar que el proceso de expropiación no es la mayor amenaza al derecho de propiedad; la extinción de dominio agrario es un trámite bastante más agresivo que la expropiación.

En efecto, nuestra Carta Política preserva el derecho de propiedad en caso de procesos de expropiación, obligando al pago de la compensación equivalente al valor del inmueble: “Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa”. En otras palabras, la expropiación da lugar al pago de indemnización en tanto que la extinción del dominio no genera el derecho a reconocer valor alguno por el predio ni por las mejoras.

Ahora bien, ambas figuras no son comparables, no se pueden confundir, ni se deben aplicar de manera indistinta: la extinción del dominio agraria se aplica una vez se ha demostrado que el propietario ha incumplido con los fines constitucionales de la propiedad y, en consecuencia, después de un robusto debate probatorio, se comprueba que el predio se encontraba insuficiente o inadecuadamente aprovechado en dos terceras partes de su área. Mientras tanto, la expropiación refiere al procedimiento mediante el cual la administración ha efectuado una declaratoria de interés público o social y surte un procedimiento de compra directa por el valor del avalúo comercial del predio; en caso de que el propietario se niegue a enajenar, sigue el proceso administrativo de expropiación que siempre, por disposición constitucional, debe culminar con sentencia judicial.

Hechas las aclaraciones anteriores, aterricemos sobre la actualidad: los artículos 47 y 48 del proyecto de ley del Plan Nacional de Desarrollo originalmente radicado por el Gobierno, y posteriormente fusionados en el artículo 55 del texto aprobado en primer debate, contenían una fórmula interesante e innovadora. Dado que la legislación agraria solo contempla como herramienta jurídica la compra directa de predios en el artículo 31 de la Ley 160 de 1994 como fase previa del procedimiento de expropiación, el Gobierno propuso la adquisición directa de predios sin necesidad de que mediara el trámite de expropiación a través de un proceso célere que parte de la voluntariedad de enajenación del propietario.

De otro lado, a finales de abril, se conoció una iniciativa del Gobierno encaminada a modificar ese texto originalmente propuesto, mediáticamente conocida como “expropiación exprés”.

Se argumentaba por los defensores de la propuesta que no era como tal expropiación, sino una venta forzada. La realidad es que, con el nombre que quieran asignar, se trata de un trámite que no respeta la voluntad de no vender del propietario de un inmueble mediando indemnización previa, es decir, no hay que discutir obviedades, se trata de un trámite de expropiación.

Arguyeron los defensores que ya existen trámites de expropiación acelerados. Es cierto, en lo que refiere a la Ley 1513 del 2012, en el marco de gestión del riesgo de desastres y calamidad pública, en donde, partiendo de la urgencia de la administración por adquirir un bien para evitar o prevenir una calamidad o desastre, se puede surtir un trámite reducido en sede administrativa.

Ahora bien, por regla general, la administración emplea el proceso contenido en las leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997, que refieren a un trámite hiperregulado, que contempla fases procesales suficientes en sede administrativa, y en la fase judicial los tiempos se ciñen al Código General del Proceso. De hecho, este trámite se aplica también en los procesos de expropiación para infraestructura conforme al artículo 20 de la Ley 1682 del 2013. Es decir, la regla general es la aplicación de las solemnidades procesales que salvaguardan el derecho de defensa y contradicción del propietario.

Finalmente, en lo que refiere a la expropiación agraria, la fase de compra directa se surte en los artículos 31 y 32 de la Ley 160 de 1994, en tanto que la fase de expropiación se define en el artículo 33. De otro lado, se surte a través del procedimiento único agrario establecido en el Decreto-Ley 902 del 2017 (fast track de implementación del Acuerdo de Paz, art. 58, num 6º), que imprime un trámite pronto a las actuaciones de reforma agraria. Este decreto tuvo consulta previa y aprobación de la Comisión de Seguimiento y Verificación de la Implementación del Acuerdo de Paz; para modificar este trámite, consideramos que se deben agotar ambos requisitos nuevamente.

Siempre hemos considerado que, en materia de derecho agrario, el abordaje técnico y desapasionado suma más. En este caso, no es deseable suprimir las fases procesales de la expropiación agraria. Si bien ellas pueden percibirse como “burocracia”, son la garantía de los derechos de defensa del propietario y evitan exceso de discrecionalidad de la administración y asimetrías procesales en detrimento del ciudadano.