Modelo de descentralización de 30 años de edad

Lorena Garnica de la Espriella

Magistra en Derecho de los Negocios Universidad Francisco de Vitoria (España)

Desde tiempos de la independencia, el modelo estatal territorial, la definición de las unidades geopolíticas nacionales, así como el grado de descentralización de las autoridades públicas han sido razón de discordias en Colombia. Recordemos que la guerra civil entre centralistas y federalistas fue una sucesión de enfrentamientos armados entre los independentistas de la Nueva Granada, entre los años 1812 y 1815. Recientemente, el Estado centralista se instauró con la Constitución Política de 1886 y el centralismo reinante se moderó, a partir de 1986, con la elección popular de alcaldes y gobernadores y con el impulso a la participación ciudadana contemplada en la Carta Política de 1991, que adoptó la autonomía municipal.

El modelo descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales que impera en el orden constitucional colombiano vigente obedece al rechazo del modelo centralista anterior, que sumía a las regiones a situaciones de abandono y precariedad. Recordando los debates de la Asamblea Nacional Constituyente, la Corte Constitucional afirmó que la adopción de este nuevo modelo perseguía, al menos, los siguientes propósitos: “el desarrollo local y regional, el cumplimiento de cometidos del Estado social de derecho –como la justicia social, la equidad y la erradicación de la pobreza– y el empoderamiento de las comunidades para la gestión de sus propios asuntos como medida de promoción de la democracia”.

La descentralización implica la transferencia de funciones y recursos del órgano central del Estado a los niveles territoriales, que atienden directamente las demandas de las comunidades. En Colombia, esta tiene tres dimensiones de orden político, administrativo y fiscal que emanan de varias disposiciones de la Carta Política de 1991.

El artículo 287 de la Constitución Política desarrolla fielmente las tres dimensiones, concibiendo los derechos de las entidades territoriales. La descentralización política corresponde a la prerrogativa de “gobernarse por autoridades propias”, que se complementa con el artículo 260 del articulado: “Los ciudadanos eligen en forma directa Presidente y Vicepresidente de la República, senadores, representantes, gobernadores, diputados, alcaldes, concejales municipales y distritales, miembros de las juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la Constitución señale”.

La descentralización administrativa la enuncia el numeral 2º del artículo 287 como el derecho de las entidades territoriales a “ejercer las competencias que les correspondan”.

Por su parte, la descentralización fiscal emana de los numerales 3º y 4º, en donde se preceptúan los derechos a “administrar los recursos y establecer los tributos para el cumplimiento de sus funciones” y “participar en las rentas nacionales”, que se complementa, entre otros, con los artículos 356 a 364, que crean el Sistema General de Participaciones y el Sistema General de Regalías.

Estos preceptos constitucionales han posibilitado un extenso marco legal para el proceso de descentralización territorial. Lo anterior ha permitido que las entidades territoriales del orden local y regional cuenten con la capacidad de planeación, gestión y administración de sus propios intereses.

Además, la implementación de este modelo permite que los gobiernos locales que conocen las características propias de su territorio, así como sus condiciones sociales, políticas, económicas y ambientales, fortalezcan sus capacidades institucionales para el cumplimiento de sus objetivos.

A más de 30 años de vigencia de la Constitución Política de 1991, surge la cuestión sobre la contribución real del proceso de descentralización al desarrollo económico y social de las entidades territoriales, en beneficio de la ciudadanía y en atención a los propósitos planteados por el constituyente.

Sin embargo, desde poco después de la entrada en vigor de la Carta Política, se ha cuestionado la implementación del modelo de descentralización e, incluso, se habla de una presunta “recentralización” del Estado colombiano.

Haciendo un balance en la actualidad, los principales problemas de la descentralización están vinculados a la eficiencia y eficacia en el gasto público y a las falencias en materia de capacidad institucional para que las entidades territoriales mejoren su gestión.

Asumiendo una postura ecléctica y reconociendo que el modelo político de Estado descentralizado del constituyente de 1991 no ha generado los resultados esperados, es necesaria su revisión para el fortalecimiento de la autonomía y capacidad de gestión del desarrollo de las entidades territoriales. Lo anterior, sin embargo, no puede limitarse a una suerte de reformas innecesarias, sino que implica un esfuerzo por comprender las necesidades particulares de los territorios y la suficiencia del ordenamiento legal y constitucional colombiano para suplirlas.