Lecciones de política fiscal desde la experiencia ministerial

Eleonora Lozano Rodríguez

Decana de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes

Recientemente, en un evento académico comenté el libro Cómo avanza Colombia, de Mauricio Cárdenas, cuya lectura recomiendo. Pocas oportunidades tenemos de conocer realmente qué sucede detrás del telón del teatro de la política fiscal. 

Dadas mis áreas de investigación, me concentré en dos de sus capítulos que tratan sobre las tensiones que enfrenta el hacedor de políticas públicas en materia tributaria. En el capítulo cuarto, el autor discurre sobre la contradicción constante del Legislativo, al no querer aumentar los impuestos (en especial, a la renta de personas naturales y el IVA) ni bajar los salarios (ahondando en la discusión sobre aquellos de los congresistas). De esta manera, muestra con claridad cómo los ingresos del Gobierno Nacional son insuficientes para atender las necesidades colectivas; donde para el 2019, estos eran del orden del 17 % del PIB, en comparación con el 20 % de la región y el 30 % del promedio de los países de la Ocde. También analiza cómo existen serios problemas de progresividad en el sistema que no sigue, además, las tendencias globales de inclinar la balanza de la tributación a las personas naturales, a través de mayores tarifas diferenciales por tipo de ingresos, menores beneficios tributarios para los más pudientes y buscando el cumplimiento al minimizar la evasión. Faltaría por analizar cómo combatir también las agresivas “elusiones” de la recurrente normativa imperfecta en esta materia. 

Muestra, además, los avances obtenidos en las reformas tributarias que el lideró con la introducción, por ejemplo, del IMÁN, la posterior cedulación del ingreso (incluyendo los dividendos) y las discusiones constitucionales que tuvo que dar en torno a la renta laboral exenta del 25 %, haciendo uso, por primera vez, del incidente de impacto fiscal (herramienta que surge gracias al mandato constitucional de sostenibilidad fiscal que el ayudó a aprobar).

Comenta cómo posteriores esfuerzos normativos intentaron limitar aún más los beneficios de las personas naturales con mayor capacidad económica, lo cual indica que se “construyó sobre lo construido”.

Siguiendo este camino “evolutivo”, en el capítulo quinto, ahonda en la “lucha contra la evasión”. Bajo la metáfora del “garrote” y la “zanahoria”, nos explica cómo fueron introduciéndose formas de “garrote” en la legislación como los nuevos tipos penales relativos a la tributación (delito por omisión de activos o inclusión de pasivos inexistentes y defraudación tributaria) o modificándose los existentes (omisión de agente retenedor no solo para IVA, sino también para el impuesto al consumo); así como se fortalecieron los instrumentos de intercambio de información tributaria y se puso “freno” al abuso de las Esal.

Olvidó mencionar en este capítulo la creación, en el 2012, de la cláusula general antiabuso, posteriormente mejorada en el 2016, que lamentablemente no ha sido adecuadamente implementada, pero que indiscutiblemente es una forma de “garrote” que ha venido perfeccionándose en el tiempo.

En paralelo, como “zanahoria”, se introduce la “normalización tributaria” así como las “conciliaciones y terminaciones de mutuo acuerdo”, con generosas tarifas, para la primera, y condonaciones de intereses y sanciones a los incumplidos, para las últimas. Todas las anteriores medidas, lo reconoce, son disfraces de las verdaderas “amnistías” que subyacen, con el fin de superar los juicios de constitucionalidad. 

Como lo he mencionado en mis investigaciones y en esta columna, lo anterior es una gran contradicción, dado que, en las últimas reformas, por una parte, se ha invitado a los contribuyentes al cumplimiento tributario vía sanción o penalización (típico análisis económico del derecho tradicional) y, por otra, se  han introducido “amnistías tributarias temporales”, que, a corto plazo, pueden incentivar un mayor recaudo, pero a largo plazo atentan contra la “cultura tributaria”, “la equidad” y la “eficiencia”.

El autor sugiere en su libro que para el futuro es indispensable denominar a las políticas por su nombre, es decir, cuando nos referimos a saneamientos, conciliaciones o terminaciones de mutuo acuerdo, afirmar que se tratan de “amnistías”. Para esto, concluye, “… estoy convencido de que la construcción de una política pública exige sinceridad y franqueza. Las decisiones difíciles en materia de política económica y social, en especial, se deben explicar sin eufemismos ni maquillaje, por complejas y difíciles que sean” (pág. 203).

Ojalá en los debates presidenciales que se avecinan se discutan estas lecciones. Debemos realizar un gran “acuerdo social” sobre la necesaria progresividad del sistema, así como ser sinceros con la terminología, conceptualización y constitucionalidad de lo que será nuestro futuro fiscal.