Impuestos, gasto público e instituciones fiscales

Omar Fernando Arias Reinoso

PhD en Economía Aplicada

Cada año se presenta una reforma tributaria en Colombia. Duramos meses discutiendo cuál será la estructura tributaria óptima y las tarifas adecuadas para cada impuesto. Nunca las encontramos. Aunque la búsqueda es importante, necesitamos consolidar acuerdos para no seguir caminando en círculos. Una forma de salir de esto es incluir otras variables al análisis. Siempre discutimos la estructura tributaria; pocas veces la estructura del gasto público. Grave falla. No podemos hablar de reforma tributaria sin hablar antes del tamaño y la composición del gasto público. La intuición es simple. Si no controlamos el gasto, no podremos controlar los impuestos.

Colombia es un Estado social de derecho. La política fiscal debería distribuir el ingreso desde los más ricos hacia los más pobres, con el objeto de reducir la desigualdad de oportunidades. Sin embargo, de acuerdo con el Banco Mundial, nuestro país es uno de los más desiguales del mundo. ¿Por qué? En mi anterior columna (ed. 592) argumenté que nuestra estructura tributaria causa desigualdad. En esta ocasión quiero resaltar que la ineficiencia de nuestro gasto público impide mejorar la distribución del ingreso y presiona a los gobiernos para extraer recursos de la economía. El primer paso para una buena reforma tributaria es una revisión de los gastos del Estado.

Según el Banco Interamericano de Desarrollo, la ineficiencia del gasto público en Colombia costaba, aproximadamente, el 5 % del PIB, en el 2018. Esto se explica por las instituciones presupuestarias, es decir, las reglas de juego para la administración de los recursos del Estado. Hasta el 2010, teníamos instituciones discrecionales. Los gobiernos no tenían restricciones serias de gasto y déficit fiscal. Esto les permitía a los gobernantes de turno aumentar el gasto público para maximizar principalmente su capital político. Gran parte de este gasto se financió con endeudamiento externo, lo cual vulneró la estabilidad de las finanzas públicas. Esto ocurre cada vez que alguien administra discrecionalmente recursos de terceros.

La macroeconomía keynesiana plantea que el gasto público tiene efecto multiplicador sobre el ingreso. Hay que matizar el tipo de gasto. El efecto multiplicador se explica fundamentalmente por el gasto de inversión, no de funcionamiento. Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el gasto público en el 2021 se distribuyó, aproximadamente, 60 % funcionamiento, 22 % pago de deuda y 18 % inversión. ¿Por qué? La democracia colombiana es muy débil. Esto impide a los gobiernos entender las necesidades reales de la población, lo cual mina la eficacia de las políticas públicas. No obstante, los gobiernos tienen claro sus propios intereses, por lo cual maximizan su capital político. El resultado de esto es un conjunto de políticas que benefician directamente al gobernante o partido político de turno e indirectamente a la población. Por esto, el gasto de funcionamiento supera con creces la inversión.

El bajo gasto de inversión también tiene graves problemas de eficiencia. La lógica ha sido priorizar los insumos por encima de los productos, a través de subsidios directos a la oferta en lugar de la demanda. La cobertura de educación y salud ha aumentado más que la calidad en la prestación de estos servicios. Los malos resultados de las pruebas PISA, altos niveles de desempleo estructural y las vulnerabilidades hospitalarias evidenciadas por la pandemia son muestras de la improductividad del capital humano en Colombia. Los aumentos de inversión se han traducido en sobrecostos de insumos, incremento en salarios que no corresponden con aumentos en la calidad del servicio prestado y desvío de recursos públicos. Las instituciones presupuestarias discrecionales causan ineficiencia, capturan recursos del Estado en políticas inefectivas y, por ende, limitan el crecimiento.

Desde el 2011, hemos aplicado la regla fiscal para reducir estas ineficiencias. Muy tarde. Las instituciones fiscales regladas, a diferencia de las discrecionales, marcan límites al balance primario neto del Gobierno y/o su endeudamiento. Esto limita la cantidad de recursos disponibles para los gobiernos, y unido a un fortalecimiento de la democracia, los presionaría para ser más eficientes. La regla fiscal tiene excepciones coyunturales, como la pandemia del 2020 que obligó al estímulo fiscal para la recuperación económica. Sin embargo, los países desarrollados han implementado rigurosamente reglas fiscales desde mucho antes, logrando reducir la ineficiencia del sector público y priorizar el gasto de inversión sobre el de funcionamiento. No se trata de reducir el gasto público, sino de hacerlo más eficiente.

Es necesario discutir con más profundidad la estructura tributaria de nuestro país. También la estructura y composición del gasto público. Nuestro sistema tributario afecta el crecimiento y el gasto público no compensa el efecto negativo de los impuestos. Por tanto, los gobiernos en Colombia están coadyuvando al empobrecimiento de la población. Esta discusión debe llevarnos a la reconsideración de todo el sistema político en nuestro país. Necesitamos urgentemente una reforma del Estado en Colombia.