Importante giro de la Corte IDH en pro de la democracia

Matthias Herdegen

Director de los institutos de Derecho Público y de Derecho Internacional de la Universidad de Bonn (Alemania)

La opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) sobre reelección presidencial indefinida es de suma importancia, por varias razones. La experiencia demuestra que la elección reiterada de jefes de Estado ocasiona que una sola persona o una misma familia política se instale y se atornille por décadas en el mando, gozando del “premio a la posesión legal del poder”.

Las nefastas consecuencias de estas verdaderas “monarquías de elección popular” se evidencian en muchos sistemas presidenciales de América Latina. Casos como Bolivia, Nicaragua o la casi permanente narcodictadura de Venezuela lo confirman. Quienes lideran esas democracias de papel resultan dueños y señores de toda una casta política, de grandes sectores del Poder Judicial, incluso de las fuerzas de seguridad y hasta de medios de comunicación. Cuando desaparece la oposición, muere la democracia.

Por ello, tiene mérito la solicitud del Gobierno de Colombia (país garante de la Constitución Política del Estado de Bolivia) –acogiendo una iniciativa promovida por expresidentes del continente como Andrés Pastrana, Jorge Quiroga y otros actores– que la Corte IDH aclare las limitaciones al derecho a ser elegido, bajo la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH). Tal como ocurrió en el caso de Gustavo Petro c. Colombia, la Corte debía pronunciarse sobre los límites a los derechos políticos bajo el artículo 23 de la CADH, cuyo segundo inciso dispone: “… la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior [derechos políticos], exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”.

El problema central que plantea esta disposición es si son taxativas estas causales. Obviamente, las restricciones listadas son insuficientes para proteger el orden democrático, las exigencias del Estado de derecho y una administración transparente contra el abuso de cargos públicos o amenazas al equilibrio de poderes. 

En su controvertida sentencia en el caso Gustavo Petro c. Colombia, la Corte IDH rechazó el concepto de límites inherentes al derecho a ser elegido y encontró que la destitución e inhabilitación de un funcionario elegido popularmente requiere una sentencia penal. Al torpedear sistemas de control disciplinario, la Corte creó un escudo para quienes abusan del poder o malversan los fondos del Estado. Con la reciente opinión consultiva, la mayoría de la Corte reconoce la protección del orden democrático como finalidad del sistema convencional, a la luz de la CADH, de la Carta de la OEA y de la Carta Democrática Interamericana. Este objetivo justifica la prohibición de la reelección presidencial indefinida. Más aún, la Corte señala que “la habilitación de la reelección presidencial indefinida es contraria a los principios de una democracia representativa” (pár. 149).

Vale la pena examinar la diferencia entre esta opinión consultiva y la sentencia dictada en el caso Gustavo Petro c. Colombia en lo que se refiere a la interpretación del artículo 23 de la CADH. En el caso Petro, la Corte concluyó que el listado de las posibles restricciones a los derechos políticos contenido en el artículo 23.2 de la CADH es taxativo. Así, esos derechos solo pueden ser restringidos por las causales explícitamente listadas en la norma. Según esta interpretación, no solamente caprichosa, sino peligrosa para el orden democrático, un órgano disciplinario como la Procuraduría no puede imponer sanciones que conlleven la restricción de derechos políticos. La Corte hizo oídos sordos a los argumentos a favor de una interpretación no taxativa, ignorando la independencia del órgano disciplinario y los recursos disponibles para el afectado.

Igualmente, ignoró la práctica de los Estados contratantes de la CADH, cuyos ordenamientos jurídicos admiten restricciones a derechos políticos a través de procesos que no encajan en ese listado, tales como un proceso de impeachment. Estas restricciones hacen parte del legado constitucional del continente latinoamericano. Esta vez, en su opinión consultiva, la Corte reconoció el gran valor hermenéutico de un análisis de derecho comparado.

En la opinión consultiva, trazó una distinción entre dos escenarios (párrs. 107 y ss.). El primero se refiere a “restricciones a los derechos políticos por vía de una sanción”, en cuyo caso “el término exclusivamente implica que estas restricciones solo pueden ser realizadas por medio de una condena de un juez competente en un proceso penal”. El segundo escenario corresponde a “restricciones generales a los derechos políticos”. En ese segundo caso, la Corte sí admite restricciones diferentes a las listadas en el artículo 23.2 de la CADH. De acuerdo con la Corte, “por el solo hecho de no estar incluida explícitamente en el artículo 23.2 las restricciones a la reelección presidencial indefinida, no implica que estas sean contrarias a la Convención” (párr. 112).

El artículo 23 de la CADH no distingue entre los dos escenarios esbozados por la Corte. Cualquier distinción debe basarse en la sistemática y teleología de la disposición. Las condiciones de acceso al Poder Público son el corazón de dicho artículo. No parece convincente que el artículo no sea taxativo justamente cuando se trata de proteger el acceso inicial a los cargos de elección popular, pero que sí lo sea cuando se trata de sancionar la conducta de quienes ya han accedido al poder. En este último caso estamos ante normas referidas al funcionamiento del servicio público.

Que la Corte haya adelantado un análisis de las legislaciones de los Estados contratantes es un gran avance. También debe celebrarse que haya hecho una lectura teleológica del artículo 23, en el interés del orden democrático y el Estado de derecho. Pero aún queda mucho camino por recorrer. Urge que la Corte decida reconocer restricciones inherentes a los derechos políticos que permitan realizar, con todas las garantías judiciales, la lucha eficaz contra graves abusos de cargos de elección popular. Esta vez, la Corte si rindió un servicio a la democracia.