El patrimonio constitucional de los países latinoamericanos y la Corte IDH
Matthias Herdegen
Director de los Institutos de Derecho Público y de Derecho Internacional de la Universidad de Bonn (Alemania)
@Prof_Herdegen
La reciente sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en el caso Gustavo Petro c. Colombia ha generado gran controversia en el país. La problemática del caso se concentra en las facultades de órganos disciplinarios para sancionar a funcionarios de elección popular mediante suspensión, destitución o inhabilitación. El artículo 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) dispone que “… la ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior [derechos políticos], exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal”. En el caso López Mendoza c. Venezuela (2011) la mayoría de la Corte IDH opinó que las restricciones listadas en el artículo 23.2 son taxativas.
En su voto concurrente en ese caso, el entonces presidente de la Corte IDH, Diego García Sayán, criticó esta postura y se pronunció a favor de otras limitaciones inherentes. El juez García Sayán concluyó que “el término ‘exclusivamente’ contenido en el artículo 23.2 de la Convención no remite a una lista taxativa de posibles causales para la restricción o reglamentación de los derechos políticos” (párr. 16). Añadió que “… lo que es claro y fundamental es que cualquiera que sea el camino utilizado debe llevarse a cabo con pleno respeto de las garantías establecidas en la Convención y, además, ser proporcionales y previsibles” (párr. 16).
La interpretación no taxativa se puede fundamentar en la finalidad del orden convencional que ampara el orden democrático contra el abuso de cargos públicos, mal manejo de dineros del Estado e irregularidades con fines clientelistas. Esta lectura teleológica ampara la transparencia en la administración pública inclusive en casos que involucran el ejercicio de cargos de elección popular.
La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos siempre ha permitido una restricción de derechos políticos a través de mecanismos no penales, como sería, por ejemplo, un proceso de impeachment, para salvaguardar el orden democrático.
Un análisis comparado demuestra claramente que la protección de la probidad de la administración pública mediante mecanismos no penales e inclusive no judiciales hace parte de la tradición constitucional no solo de Colombia, sino de muchos Estados parte de la CADH. A su turno, la práctica de los Estados parte de un tratado internacional es un criterio para la interpretación del tratado bajo la Convención de Viena de 1969.
Conflicto abierto
La sentencia de la Corte en el caso Petro c. Colombia entra en conflicto abierto con los regímenes constitucionales de muchos Estados contratantes, que permiten la suspensión, la destitución o la inhabilitación de funcionarios elegidos popularmente a través de mecanismos no penales. Es claro que dichos Estados nunca han entendido que el listado del artículo 23.2 sea taxativo.
En Colombia, la Corte Constitucional ha reiterado la legitimidad de las facultades de la Procuraduría General de la Nación (PGN) para sancionar disciplinariamente a quienes abusan de un cargo de elección popular. La Corte IDH afirma, por el contrario, que la CADH exige que todos los titulares de cargos de elección popular deben estar exentos del control disciplinario de la PGN. Inclusive, afirma que las normas pertinentes de la Constitución “admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana (…) a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador” (párr. 112).
Entonces, la Corte IDH exige una serie de reformas a las facultades de dicho órgano de control y, haciendo caso omiso de la tradición constitucional y a la jurisprudencia constitucional colombianas, pone en riesgo la efectividad de la lucha contra la corrupción. Se establecen dos tipos de control, que se refieren a dos clases diferentes de funcionarios públicos. El funcionario no electo ejercerá su cargo con sujeción al control disciplinario existente. Por otro lado, cada alcalde, gobernador u otro titular de un cargo de elección popular puede continuar ejerciendo sus funciones inclusive en casos de serios abusos, hasta que haya una sentencia en firme dictada por un juez penal competente. Un proceso penal de este tipo, con todos los recursos que admite el ordenamiento, puede tomar años o décadas.
Los grandes ganadores de esta sentencia de la Corte IDH son los funcionarios electos que, por corrupción u otros abusos, están en la mira de la PGN. Los grandes perdedores son los ciudadanos, a quienes se arrebata un instrumento importante para la lucha contra la corrupción e improbidad de la administración pública.
Es lamentable que Corte IDH no hubiera reconocido un amplio margen regulatorio a favor del Estado para defender su orden democrático y el buen manejo de los dineros públicos, con sujeción a ciertos requisitos materiales, como la proporcionalidad de la medida y el respeto al debido proceso en el caso concreto. Eso hizo dicho tribunal en casos anteriores (por ejemplo, Castañeda Gutman c. México).
Desde la perspectiva del Derecho Internacional, es ineludible que Colombia, como parte contratante de la CADH, cumpla con la sentencia dictada por la Corte IDH en el caso Gustavo Petro c. Colombia.
Por otro lado, es muy controvertida la orden de exigir una reestructuración radical del control disciplinario en Colombia. Ningún otro tribunal de derechos humanos en el mundo extiende sus competencias en un grado similar al de la Corte de San José. Parece que la Corte IDH no aprendió la lección que dejó la reacción del Tribunal Constitucional de la República Dominicana (Sent. TC-256/14) a la decisión del caso de las Personas haitianas y dominicanas expulsadas c. República Dominicana (2014).
Control jurisdiccional
En el caso Gustavo Petro c. Colombia, la Corte habría podido reconocer un margen de maniobra más amplio al Estado colombiano, teniendo en cuenta, además, que todas las decisiones de órganos disciplinarios no judiciales están sometidas a control jurisdiccional. La contraparte europea de la Corte de San José, el Tribunal de Estrasburgo, siempre ha evitado la interferencia directa e incisiva en las instituciones jurídicas y políticas de los Estados parte, dejando al Estado un margen de apreciación amplio y justo (por ejemplo, en el caso de la prohibición de la burka en Francia y del uso de símbolos religiosos en escuelas italianas).
Cada vez que los Estados parte de la CADH sienten que la jurisprudencia de la Corte IDH limita excesivamente sus derechos soberanos e interfiere con instituciones que tienen una larga trayectoria constitucional, como la PGN, surge la tentación de retirarse de la jurisdicción de la Corte IDH o, inclusive, denunciar la CADH.
Denunciar la convención ciertamente no es ni debe ser una alternativa para Colombia. Con razón, las altas cortes del país siempre han reconocido la CADH como una piedra angular del ordenamiento jurídico.
Retirarse de la jurisdicción de la Corte IDH bajo el artículo 62 de la CADH es un paso mucho menos dramático, dejando abierta la puerta para que Colombia se someta a la jurisdicción de la Corte IDH en el futuro cercano, bajo condiciones bien definidas. Hay tres Estados que, habiendo ratificado la CADH, no reconocen la jurisdicción de la Corte IDH.
De todas maneras, tal paso sería delicado y exigiría hacer un balance de los pros y contras, incluso el interés en la lucha eficaz contra corrupción y el abuso de poderes públicos. En ese caso, la CADH tendría que seguir siendo aplicada en Colombia, siendo tenida en cuenta particularmente en la jurisprudencia de las altas cortes. En cualquier decisión, no corresponde al observador extranjero dar consejo en un asunto tan vital para la vida política y jurídica de Colombia.
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