Autonomía o asociatividad forzosa de las entidades territoriales

Lorena Garnica de la Espriella

Magistra en Derecho de los Negocios Universidad Francisco de Vitoria (España)

La incorporación de los esquemas asociativos territoriales (EAT) en la arquitectura institucional de los países es un asunto de especial relevancia en el ámbito global. En Latinoamérica, el modelo colombiano es un referente. Para el año 2021, reportaba 65 EAT, en las distintas modalidades amparadas por la ley. Esta cifra involucra a 527 municipios y 18 departamentos, que, de forma libre y voluntaria, conformaron alianzas estratégicas para impulsar el desarrollo de sus territorios. 

La legislación vigente apunta a un modelo basado en la voluntariedad, respetando el principio de autonomía territorial enmarcado en el artículo 287 de la Constitución. En tal sentido, fue emitido el Decreto 1033 del 2021, que estableció la conformación, el funcionamiento, la dirección, la administración y la liquidación de los EAT, el cual encontró fundamento en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (L. 1454/11) y en la Ley 1955 del 2019, que reglamenta el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. A la fecha, solo se reportan 15 EAT inscritos en el Registro de Esquemas Asociativos Territoriales (REAT).

El Decreto 1033 puso en marcha el REAT. La experiencia colombiana también incluye un modelo de asociatividad territorial forzosa. Un ejemplo corresponde a lo adoptado en el Decreto-Ley 893 del 2017, referido a las zonas de programas de desarrollo con enfoque territorial, como un “instrumento de planificación y gestión para implementar de manera prioritaria los planes sectoriales y programas en el marco de la Reforma Rural Integral y las medidas pertinentes que establece el Acuerdo Final”. Este es el primer modelo de asociatividad territorial forzosa por virtud de la ley, en este caso, los municipios concernidos están obligados a formular planes de desarrollo comunes por un periodo plurianual (10 años).

Estos esquemas asociativos no resultaron de un proceso eminentemente discrecional de las autoridades territoriales, lo que demuestra que, en el caso colombiano, sobreviene un sistema binario de EAT: voluntarios e impuestos por el nivel central por asuntos de interés nacional.

Este panorama revive la discusión inconclusa de alcance internacional sobre el enfoque de asociación entre los entes regionales y locales –o federales– según el caso. Las bondades de los EAT son un asunto innegable a nivel global, especialmente en lo que se refiere a las decisiones conjuntas en materia de ordenamiento territorial, generación de economías de escala y favorecimiento de clústeres productivos. No obstante, dichos esquemas requieren una línea clara de liderazgo institucional nacional, regional y local.

En países de Europa y América Latina los casos exitosos de asociatividad evidencian estrategias de gobernanza multinivel que implican una acción coordinada entre diferentes niveles de gobierno que apelan a modelos más o menos invasivos para la autonomía municipal –en ocasiones coexistentes–, como en Colombia. 

El caso alemán, por ejemplo, admite la posibilidad de disolución voluntaria del esquema asociativo, conservando así la autonomía de los municipios implicados. A pesar de lo anterior, en algunos casos, el legislador impone una obligación estable de asociación, incluso contra la voluntad del ente territorial interesado.

Tomados en su conjunto, la experiencia internacional parece indicar que los esquemas más flexibles de asociación suelen ser más oportunos y receptivos a nuevos retos que aquellos que cuentan con un excesivo formalismo o reglamentación. Sin embargo, la creciente incorporación de asociaciones ordenadas por el nivel central por motivos de gobernanza y planificación nacional, para la salvaguarda de los entes más débiles del territorio y en procura del bien común, demuestran que esta discusión merece ser abordada rigurosamente en el plano jurídico y de política pública.

Lo anterior, toda vez que las asociaciones impuestas para el logro de intereses de carácter nacional implican la limitación de la autonomía de los entes de segundo nivel que podría implicar retos en materia política, estratégica y de gestión. 

Desafiante discusión por abordar: la pertinencia y los límites a la asociatividad territorial forzosa de fuente legal y/o el favorecimiento de esquemas asociativos voluntarios que respeten la autonomía de los municipios. Este es un dilema pendiente en otras latitudes que nos toca a la puerta, de cara al modelo de autonomía constitucional de los entes territoriales.