¿Medidas preventivas sin destinatario específico en proceso sancionatorio ambiental?

Juliana Zuluaga Madrid

LL.M. en Derecho Ambiental y Energético y Ph.D. de la Universidad KU Leuven de Bélgica

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Minambiente) expidió, el pasado 17 de octubre, la Resolución 1070 de 2023, “por la cual se impone una medida preventiva en virtud de la facultad a prevención y se adoptan otras determinaciones”. La medida preventiva adoptada consiste en la suspensión inmediata de todo tipo de actividades relacionadas con la comercialización, expansión de cultivos existentes y nuevas plantaciones de la especie Paulownia tomentosa (árbol de Kari), especialmente en los municipios de Antioquia, Nariño, Valle del Cauca, Huila, Cundinamarca, Santander y Arauca.

Que se imponga una medida preventiva en el marco de un procedimiento sancionatorio ambiental conforme a la Ley 1333 del 2009 es bastante corriente. Estas medidas se establecen con el fin de prevenir o impedir un hecho que atente contra el medioambiente, y son la forma más eficaz de hacer cesar el riesgo, ya que son de ejecución inmediata y contra ellas no proceden recursos.

Lo que resulta curioso, en este caso, es que la medida se impuso con carácter general, es decir, no se identifica a un presunto infractor ni tampoco se habla de uno o varios infractores indeterminados. En este escenario, surgen varias preguntas acerca de su procedencia, aplicabilidad y legalidad.

Respecto a su procedencia, es importante mencionar que la Resolución 067 del 24 de enero del 2023, expedida por el Minambiente, incluyó la Paulownia tomentosa en el listado de especies exóticas invasoras y prohibió su introducción, comercialización, movilización, fomento, tenencia, reproducción, propagación y aprovechamiento con cualquier propósito. Esta resolución rige desde la fecha de su publicación, por lo que las actividades suspendidas ya estaban prohibidas desde principios de este año, así que, ¿para qué la suspensión inmediata? Sobre todo, si no se identifica un presunto infractor o una plantación específica en la parte resolutiva del acto administrativo sobre la cual recaiga esta medida preventiva.

Pero más allá de su aparente redundancia e inutilidad, preocupa el precedente que se establece con esta resolución frente a la posibilidad de imponer restricciones generales bajo la figura de la medida preventiva establecida de la Ley 1333 del 2009.

Es la opinión de esta autora que la figura de las medidas preventivas bajo el procedimiento sancionatorio ambiental no puede utilizarse para imponer restricciones a la generalidad de la población, ya que se desnaturaliza este procedimiento administrativo y constituye un ejercicio abusivo de la facultad a prevención, contraria a los principios de legalidad y debido proceso.

En primer lugar, el ejercicio de la facultad a prevención implica que la autoridad que impone la medida traslade la actuación a la autoridad ambiental competente para imponer la sanción dentro de los cinco días siguientes (L. 1333/09, art. 13). Como en este caso no se identifica un presunto infractor destinatario de la medida, no se puede hacer el traslado, porque no es posible identificar la autoridad ambiental competente.

En segundo lugar, el artículo 16 de la misma ley establece que, una vez impuesta la medida preventiva, se procederá, en el término de 10 días, a evaluar si existe mérito para iniciar el procedimiento sancionatorio. De no encontrarse mérito suficiente para iniciar el procedimiento, se procederá a levantar la medida preventiva. En este caso, al no identificarse un presunto infractor, no es posible establecer los méritos de iniciar el procedimiento sancionatorio, por lo que, legalmente, la medida debió haber sido levantada.

Finalmente, el parágrafo segundo del artículo 1º de la Resolución 1070 menciona que el incumplimiento de la medida preventiva será causal de agravación de la responsabilidad en materia ambiental, conforme al artículo 10 de la Ley 1333. Bien podría considerarse una violación al debido proceso que un eventual infractor a quien se le inicie procedimiento sancionatorio por propagar Paulownia tomentosa se encuentre automáticamente incurso en una causal de agravación por violación de una medida preventiva de la que bien podría no tener conocimiento.

Valga decir, finalmente, que el Minambiente goza de suficientes facultades y medios legales para prevenir y controlar este tipo de amenazas al medioambiente; esta dudosa aplicación de la Ley 1333 era, a todas luces, innecesaria.