Determinantes de ordenamiento territorial y derecho de propiedad

Lorena Garnica de la Espriella
Magistra en Derecho de los Negocios Universidad Francisco de Vitoria (España)

Es bien conocido que el derecho de propiedad comprende tres elementos, que son el uso (usus), el goce o disfrute (fructus) y la disposición (Sent. C-189 de 2006). Todo lo anterior, por supuesto, sometido a las funciones económicas, sociales y ecológicas impuestas al derecho de dominio en la Carta Política (art. 58). En lo que refiera a la propiedad inmobiliaria, el uso lícito de un predio define las dimensiones del uso, goce y disfrute del bien.

En materia del uso del suelo “… por mandato constitucional, existen competencias concurrentes que no implican tensión, sino funciones que exigen ser armonizadas en aras del interés general y, para lo cual, el Legislador goza de un amplio margen de configuración” (sents. C-123 de 2014, C-035 de 2016 y C-138 de 2020).

Las competencias en materia de ordenamiento territorial están dadas específicamente a los municipios en el numeral 4º del artículo 29 de la Ley 1454 del 2011 para formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio y reglamentar los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes.

La Corte Constitucional ha establecido, mediante Sentencia C-138 de 2020, que “... aunque resulta constitucional que se establezcan guías, políticas o directivas en la materia, por parte de distintas autoridades, y que se introduzcan determinantes del ejercicio de la función, escapa a la competencia constitucional del Legislador y de cualquier otra autoridad, definir directamente los usos del suelo, autorizar al Gobierno Nacional para introducir modificaciones a los POT o autorizar intervenciones urbanísticas que desconozcan las normas municipales en materia de usos del suelo…” (negrillas y subrayado fuera del texto original).

No obstante, el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 (Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026) modificó el el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, indicando jerárquicamente que, en el nivel 2 de los determinantes de ordenamiento territorial, se incluyen las áreas de protección para la producción de alimentos (APPA, así como las zonas de reserva campesina (ZRC) constituidas por el Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Tierras.

Sobre las ZRC, puede decirse que antiguamente eran una herramienta de ordenamiento social de la propiedad rural contenidas en el artículo 80 de la Ley 160 de 1994 con vocación de generar adjudicación de baldíos en clústeres geográficos –primordialmente baldíos– y por virtud del artículo 32 citado, pasan ahora a ser un determinante de ordenamiento territorial con vocación de definición del uso del suelo a través de sus planes de desarrollo sostenible adoptados por la comunidad (Decreto 147 de 2024), con el fin de “favorecer la gobernanza territorial” y definir la “planificación territorial” para producción de alimentos. La constitución de las ZRC es de resorte de una entidad del orden nacional, la ANT. Respecto de las APPA, se trata de una figura que –a discreción del Ministerio de Agricultura– puede mutar el uso del suelo condicionando los contenidos de los planes de ordenamiento territorial (POT). Según el Ministerio de Agricultura, con corte a 30 de octubre de 2024, se han constituido 18 ZRC (11 aprobadas en el actual Gobierno), en tanto que se proyecta constituir 8 APPA con influencia en 80 municipios.

Si bien –en nuestro parecer– el uso del suelo definido en las APPA o en los planes de desarrollo sostenible de las ZRC se supeditará a la adopción de sus contenidos en los POT de los municipios, ya el Gobierno Nacional ha dirigido sus intenciones a hacer obligatorias las APPA de iure.

En efecto, el borrador de decreto reglamentario del artículo 10 de la Ley 388 de 1997 (modificado por el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023) publicado para comentarios del Ministerio de Vivienda, si bien no ha sido expedido, establece la siguiente modificación normativa: “Artículo 2.2.2.1.1.2.1. inciso 3º: “… Para la expedición, modificación o revisión de instrumentos de planeación territorial, las entidades territoriales incorporarán en sus instrumentos de planificación las medidas, restricciones, derechos o responsabilidades a que haya lugar conforme a lo adoptado por las determinantes de ordenamiento y en las reglamentaciones o instrumentos que la desarrollen. Lo anterior, sin perjuicio de que las determinantes, como nomas de superior jerarquía, son de aplicación inmediata, conforme al régimen de transición que prevean…” (negrillas y subrayas fuera del texto original).

Si bien el artículo 32 de la Ley 2294 de 2023 se encuentra demandado ante la Corte Constitucional, así como están siendo sometidos a control de legalidad ante el Consejo de Estado varios actos administrativos que implementan las APPA y las ZRC, la invasión de competencias municipales y regionales, además de ser un problema de orden constitucional, constituye un entorno jurídico hostil para los propietarios que cuentan con inmuebles ubicados en esas áreas y que habían invertido en la destinación lícita definida en los POT, la incertidumbre sobre esas inversiones, prórrogas de licencias, permisos o autorizaciones se supeditan a la definición de que las altas cortes establezcan sobre ese particular. En otras palabras, el escenario legal ya no solo cierra el cerco sobre el título de propiedad, sino sobre sus principales atributos, el uso (usus) y el goce o disfrute (fructus).

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Paute en Ámbito Jurídico.

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