Arbitrariedades en el cobro de tasas ambientales

Juliana Zuluaga Madrid

LL.M. en Derecho Ambiental y Energético y Ph.D. de la Universidad KU Leuven de Bélgica

La Ley 99 de 1993 estableció, en los artículos 42 y 43, la posibilidad de cobrar tasas ambientales a los usuarios de los recursos naturales para contribuir a su mantenimiento y renovación. En los años siguientes, se reglamentó el cobro de las tasas, confiándole a las autoridades ambientales regionales la tarea de liquidar, cobrar e invertir adecuadamente estos recursos.

A pesar de que las tasas ambientales son cargas tributarias, por lo que les aplican los principios de legalidad y certeza, las normas reglamentarias contienen vacíos y disposiciones que permiten la discrecionalidad –y, a veces, la arbitrariedad– de las autoridades regionales al liquidar los tributos.

Nos vamos a referir específicamente a la tasa retributiva por vertimientos puntuales y a la tasa por utilización de agua.

La tasa retributiva por vertimientos puntuales es la que deben pagar los usuarios que utilizan los recursos naturales por realizar descargas contaminantes. La base gravable es la totalidad de la carga contaminante vertida, liquidada sobre los parámetros que son objeto de cobro a la tarifa fijada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.

La información para el cálculo de la carga contaminante debe ser proporcionada, primordialmente, por el mismo usuario. Cada año, los usuarios de vertimientos puntuales deben presentar una autodeclaración en los formatos que para este fin disponen las autoridades, con los respectivos soportes. Si el usuario no presenta autodeclaración o “si se presentan diferencias sobre la información presentada por el usuario”, entonces la autoridad ambiental queda facultada para realizar el cobro con base en “los factores de carga per cápita establecidos en el Reglamento Técnico de Agua Potable, Saneamiento Básico y Ambiental-RAS, en la información disponible obtenida de muestreos anteriores o en cálculos presuntivos basados en factores o índices de contaminación relacionados con niveles de producción e insumos utilizados” (D. 1076/15, art. 2.2.9.7.5.4).

Aquí se empieza a vislumbrar que puede haber lugar a arbitrariedades: la norma no especifica qué califica objetivamente como una “diferencia sobre la información presentada por el usuario”, ni tampoco establece una jerarquía entre las alternativas que ofrece para que la autoridad liquide la tasa (¿es más válido utilizar un muestreo anterior o un cálculo presuntivo?, ¿qué pasa si hay varios muestreos anteriores?).

Una norma parecida existe para calcular el monto de las tasas por utilización de aguas. La base gravable del tributo es el volumen de agua efectivamente captada. Como en el caso de las tasas retributivas, el usuario puede presentar una autodeclaración que contenga la información de los volúmenes de agua captada, pero si no lo hace, la autoridad ambiental podrá liquidar la tasa por el volumen otorgado en la concesión de aguas (si la hay) o “por el volumen de agua presumiblemente captado a partir de la mejor información disponible por parte de la autoridad ambiental competente” (D. 1076/15, art. 2.2.9.6.1.6).

La norma no establece cuál es la “mejor información disponible”, por lo que queda enteramente a discreción de la autoridad regional decidir con base en qué información cobrará la tasa.

Dado que la autoridad ambiental es la que recibe los fondos pagados por los usuarios dentro de su jurisdicción por concepto de las tasas, tiene un incentivo para elegir la información que dará como resultado los mayores cobros al usuario. Actúa, claramente, con un conflicto de interés. Como, además, la norma solo dispone la posibilidad de interponer recurso de reposición contra este cobro, no hay posibilidad de recurrir a un tercero imparcial que pueda revisar la decisión de la autoridad.

Solo quedan los jueces. Es notoria la falta de jurisprudencia sobre este tema. Esto puede deberse a que las demandas ante la jurisdicción contencioso administrativa tardan entre 12 y 15 años en resolverse en última instancia y, dado que el cobro de las tasas es relativamente reciente, al igual que las normas que actualmente rigen en esta materia, no hay todavía lineamientos jurisprudenciales que den luz sobre su aplicación.

Mientras las normas no se ajusten para delimitar las facultades discrecionales de las corporaciones autónomas regionales, ni se pronuncien los jueces sobre las demandas que acumulan polvo en sus despachos, los usuarios seguirán padeciendo la falta de certeza en el cobro del tributo y, en el peor de los casos, pagando sumas astronómicas como resultado del ejercicio arbitrario de la autoridad ambiental.