Columnistas
Reservas presupuestales y principio de anualidad
26 de Noviembre de 2012
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Sandra Morelli Rico Contralora General de la República |
La Ley 819 del 2003 modificó las reglas para la constitución de reservas. Sin embargo, subsisten dudas en las entidades públicas sobre la existencia y uso de estas y cuándo se debe acudir a las vigencias futuras para adquirir compromisos con cargo al presupuesto.
El principio de anualidad previsto en la ley orgánica, según el cual “el año fiscal comienza el 1º de enero y termina el 31 de diciembre de cada año”(1), busca garantizar un oportuno control político por parte del Congreso y obliga a que la planificación operativa se realice para el periodo.
La Ley 38 de 1989 fue modificada mediante la Ley 179 de 1994, para suprimir las reservas, tanto de apropiación como de caja, con el fin de evitar la práctica inadecuada de comprometer el presupuesto en el mes de diciembre “para no perder la plata”, evidenciando deficiencias en los procesos de planeación contractual, violando normas presupuestales y de selección objetiva y promoviendo adquisición de bienes y servicios innecesarios.
La supresión incluía una transición, que no culminó al expedirse la Ley 225 de 1995, que revivió las reservas de apropiación y cambió la denominación de las de caja por “cuentas por pagar” presupuestales.
La ley quiso evitar los efectos perversos a través de un castigo aún vigente, según el cual las entidades que constituyan reservas superiores al 2 % de funcionamiento y al 15 % en inversión, les reducirán el presupuesto de la siguiente vigencia en el monto que los superó. Sin embargo, mediante las disposiciones generales de la Ley de Presupuesto, que afirmaban tener incluido el recorte en el monto programado, se impidió su aplicación.
En el 2012, el Ministerio de Hacienda no recortó las apropiaciones a las entidades que superaron los límites, a pesar de que la norma debe aplicarse a cada sección presupuestal, tal como se previó en la exposición de motivos de la ley(2).
Se intentó nuevamente suprimir las reservas con el proyecto que hoy es la Ley 819 del 2003, pero el Congreso, a pesar de aprobar normas que buscaban dicho propósito, negó las derogatorias expresas y dejó en firme tanto las reservas como la restricción de superar la vigencia sin autorización de vigencias futuras.
La norma no permite adquirir compromisos que superen la vigencia fiscal (el 31 de diciembre) si no se cuenta con autorización para comprometer vigencias futuras(3). Esto llevó a la errónea interpretación de que las reservas habían desaparecido. Sin embargo, los antecedentes legales permitieron entender(4), y llevaron a aceptar por parte del Ministro de Hacienda(5), la vigencia plena de las reservas y de su régimen de castigo.
El error consiste en creer que sin autorización del Confis para adquirir vigencias futuras pueden adquirirse compromisos para ser ejecutados en la siguiente vigencia, con lo cual podría incurrirse en celebración de contratos sin el lleno de los requisitos legales.
Las reservas son el resultado de hechos contractuales imprevistos, como la suspensión de los contratos u otras situaciones jurídicas, y, en todo caso, no constituyen forma ordinaria de adquirir compromisos.
Estas, generalmente, son deficiencias en la planeación contractual, que requiere revisión y corrección, sin perjuicio de la necesidad de una modificación constitucional y/o de la ley orgánica, para establecer la bienalidad; la unificación del régimen presupuestal general y de regalías y la supresión de entidades y mecanismos como el Fonade, que permiten la tercerización de la actividad contractual para obviar la Ley 80 de 1993 y la entrega de recursos a terceros para que figuren como ejecutados, sin que se haya cumplido el fin para el cual fueron asignados.
1 Artículo 14 del Estatuto Orgánico de Presupuesto.
2 Gaceta del Congreso 242 del 17 de agosto de 1995, pág. 9.
3 Decreto 4836 del 2011.
4 Cabrera, Carlos. Reservas en vigencia de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Revista de Derecho Fiscal 4 de la Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2008.
5 Ver Oficio Minhacienda 2-2008-012819 del 2 de junio del 2008.
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