Instrumentos de gestión de suelo y financiación de estructuras urbanas

Juan Manuel González

Socio de Pinilla González & Prieto Abogados

El desarrollo territorial genera una gran variedad de cuestionamientos sobre el futuro de las ciudades y un número relevante de opiniones en torno a la mejor forma de hacer las cosas. El reto está en identificar y priorizar cuáles son las acciones correctas según las necesidades de cada ciudad.

Vale la pena anotar que el crecimiento poblacional del país ha sido exponencial de acuerdo con las cifras que arrojan los censos nacionales (comparativo 1985-2005). Así, por ejemplo, Bogotá, Medellín y Cali pasaron de 3.982.942 a 6.840.116, de 1.468.089 a 2.214.494 y de 1.350.565 a 2.119.908 millones de habitantes, respectivamente, siendo esto un reflejo de las dinámicas poblacionales alrededor del movimiento masivo de sus habitantes a los perímetros urbanos, especialmente en la capital del país. Lo anterior, sin considerar lo ocurrido en los últimos 11 años y que aún no es objeto de censo oficial por parte del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas.

Lo expuesto trae como consecuencia un desafío multidisciplinario, cuyo objetivo es la creación de herramientas que ayuden a contrarrestar los efectos derivados de estos fenómenos a través de la financiación de elementos estructurantes que soporten el impacto de la población creciente, como, por ejemplo: (i) la cobertura de servicios públicos en todo el perímetro urbano, (ii) la construcción y dotación de parques y equipamientos de salud y educación y (iii) el diseño y ejecución de obras de infraestructura vial, que, en conjunto con los elementos citados, son necesidades que de ser garantizadas, mejoran notablemente la calidad de vida de las personas.

Normas constitucionales

La creación de estos instrumentos no solo necesita el concurso de varias disciplinas, sino también la congruencia con principios constitucionales y legales que garanticen su materialización en realidades tangibles.

Así, la Constitución Política prevé el derecho a la igualdad, el derecho a la propiedad privada y su función social y señala como parte de los deberes del Estado el de participar en el mayor valor (plusvalía) que sobre el suelo genere su acción urbanística. Adicionalmente, se dispone que la dirección general de la economía estará a cargo del Estado y, en consecuencia, este podrá intervenir para racionalizarla, con el fin de conseguir en el plano nacional y territorial la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, entre otras finalidades.

Este marco constitucional abarca los principios que orientan el desarrollo territorial, previstos en la Ley 388 de 1997, a saber, (i) la función social y ecológica de la propiedad, (ii) la prevalencia del interés general sobre el particular, y (iii) la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. Así, es tarea del Derecho Urbanístico como rama que orienta el ordenamiento del territorio, el desarrollar los postulados constitucionales y legales enunciados, con el fin de materializar los objetivos de la planeación.

Estas figuras están directamente vinculadas con la adopción, por parte del Estado, de normas urbanísticas cuya correcta aplicación genera un mayor valor de los inmuebles sobre los cuales el Estado puede percibir beneficios en la ejecución de obras, e igualmente, diseñar instrumentos de gestión y planeamiento del suelo en los que, junto a los particulares, se promuevan propuestas urbanísticas autosuficientes que gestionen con cargo a los proyectos –que, por supuesto, tengan cierre financiero- obras de beneficio general como infraestructuras de servicios públicos y vías, entre otras.

Fuentes de recursos

No obstante, y pese a que estas fuentes de financiación están previstas desde la expedición de la Ley 388 de 1997, su potencial aún no ha sido plenamente identificado por las autoridades locales, razón por la cual la principal fuente de recursos para la construcción de los elementos estructurantes de las ciudades siguen siendo los impuestos, cuyo recaudo no siempre es efectivo y rápido respecto de las necesidades de construcción de vías, obras de servicios públicos, colegios y centros de salud, entre otras.

La reflexión, en este sentido, está orientada a entender que los alcaldes distritales o municipales encargados de aprobar los decretos que desarrollan instrumentos de gestión de suelo tienen la opción jurídica, en llave con los desarrolladores, de generar inversión de plusvalías en obras para sus ciudades y la facultad para establecer sistemas de reparto de cargas que permitan obtener, en el mismo momento que se genera el crecimiento de la población, los recursos para suplir las exigencias respectivas.

Es de resaltar que las experiencias positivas de las entidades territoriales en estos ejercicios son producto de la confianza en la construcción conjunta de la norma de ordenamiento y de la puesta a punto de propuestas urbanísticas que articulan los esfuerzos del Estado y los particulares.