El dilema de la educación superior: ¿gratuidad o sostenibilidad?

 

Más de un mes de paro en las universidades públicas, las marchas que colapsaron el tráfico en varias ciudades y la consolidación de un movimiento estudiantil dispuesto a convertirse en protagonista de la escena política le dejaron un mensaje claro al Gobierno sobre la importancia de propiciar escenarios para discutir las políticas públicas.

 

De ahí que la decisión de retirar el proyecto de ley de reforma a la educación fuera presentada como un gesto de buena voluntad para avanzar en la discusión de manera concertada.

 

Ahora que el Ministerio de Educación invitó a conformar una mesa de diálogo para construir la propuesta de forma amplia e incluyente, subsiste el temor de que las partes no puedan llegar a un acuerdo.

 

Los estudiantes piden una educación pública universal y gratuita. Y aunque el Gobierno precisó que la fórmula del ánimo de lucro no será considerada, es claro que le apuesta a un modelo de educación superior sostenible, en el que la gratuidad, por ahora, no tiene cabida.

 

Esas posiciones parten de convicciones opuestas sobre lo que significa el derecho a la educación superior y sobre las responsabilidades que tiene el Estado en esa materia. Se ha hablado de su carácter de derecho fundamental y de la prioridad que, por ese motivo, debe tener en la asignación de los recursos del presupuesto nacional. Del otro lado están quienes apelan a su categoría de derecho económico, social y cultural (DESC), para reclamar que su prestación se sujeta al criterio de sostenibilidad fiscal.

 

La discusión se ha quedado en especulaciones, en vez de ir a la fuente: la Constitución. ¿Qué dicen la Carta Política y la Corte Constitucional sobre el contenido del derecho a la educación superior y sobre las obligaciones estatales en materia educativa?    

 

¿Derecho fundamental?

El derecho a la educación está consagrado en el Capítulo 2 del Título II de la Carta, que agrupa los DESC. El artículo 44 reconoce que es un derecho fundamental de los niños. El 67 señala que es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social. Además, indica que se prestará gratuitamente en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.

 

Pero ha sido la Corte la que ha precisado su contenido, en aplicación de los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia.

 

En sus primeros años, acogió la distinción teórica entre derechos civiles y políticos, o de primera generación, y los DESC. El derecho a la educación, decía, hace parte del segundo grupo, porque genera obligaciones positivas para el Estado, frente a las cuales es improcedente la acción de tutela.

 

De todas formas, admitió su fundamentalidad en ciertos casos, por ejemplo, frente a los niños. En otros, decidió que es fundamental, sin importar su titular, por la vinculación que tiene con valores como el conocimiento, el libre desarrollo de la personalidad y la igualdad. También aplicó la tesis de la conexidad, que admite que los derechos de segunda generación pueden ser amparados mediante tutela, cuando tienen un nexo inescindible con un derecho fundamental.

 

Al final, resolvió el tema con una posición polémica: que todos los derechos constitucionales son fundamentales, porque están conectados de forma directa con los valores que los constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución.

 

Eso significa que el derecho a la educación no solo es fundamental frente a los niños. Para la Corte, lo es frente a todas las personas.

 

“Fundamentalidad” vs. gratuidad

Uno de los mayores críticos de que la educación superior se considere un derecho fundamental es Alejandro Gaviria, decano de la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes.

 

Para Gaviria, el derecho a la educación es un objetivo de mediano plazo, que debe incidir en la definición de las prioridades presupuestales. Por eso, no es viable entender la educación superior como una garantía de acceso gratuito y cierto para todos.

 

Desde la perspectiva de la Corte, el hecho de que la educación sea un derecho fundamental no implica que sea gratuita. Ni siquiera que pueda ampararse automáticamente a través de la acción de tutela, pues, por su carácter prestacional, requiere un desarrollo político, reglamentario y técnico que establezca quién es el sujeto obligado, quién es su titular y cuál es el contenido prestacional exigible.

 

¿En qué consiste, entonces, el derecho fundamental a la educación? Según la Corte, en la facultad de gozar de un servicio de educación que reúna cuatro características: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. Esas condiciones, que se aplican a todos los niveles educativos, deben ser respetadas, protegidas y cumplidas por el Estado. 

 

Gaviria insiste en que la confusión es enorme: “Hoy, no sabemos qué significa el derecho a la educación superior, porque la jurisprudencia al respecto no es clara”. Además, censura que la Corte haya abusado del argumento de conexidad.

 

“Prefiero la clasificación de la Constitución entre los derechos fundamentales y los DESC. En algunos casos, por supuesto, la conexidad borra esa distinción. Pero el argumento de conexidad debería usarse con economía”, sostiene.

 

Accesibilidad económica

Jorge Humberto Botero, exministro de Comercio Exterior, considera que los problemas para definir la categoría constitucional del derecho a la educación iniciaron cuando la Constitución intentó, sin éxito, definir cuáles son los derechos fundamentales.

 

Botero critica que la Carta haya incluido un catálogo taxativo de esos derechos y que haya dejado otros por fuera, como la educación. Lo más grave, añade, es que el Decreto 2591 de 1991 consideró tutelables los derechos previstos en la Constitución y los demás que sean inherentes a la condición humana. “Esa indefinición permitió la expansión de la jurisprudencia”, sostiene el exministro.

 

Botero reconoce que la educación es un derecho fundamental y considera acertado que se limite su exigibilidad, hasta que exista un desarrollo legal que lo haga posible, porque lo contrario llevaría al colapso económico del Estado.

 

Por eso, lo importante es definir qué implica que se trate de un derecho fundamental: ¿Que el acceso a la educación debe ser gratuito?, ¿en todos los niveles?, ¿en cuáles sí y para quiénes?, ¿a dónde se destinará el gasto en educación?, ¿el Estado debe financiar la oferta (a las universidades) o la demanda (a los estudiantes)?

 

Luz María Sánchez, investigadora de Dejusticia, explica que las precisiones que ha hecho la Corte con base en las pautas fijadas por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador son esclarecedoras para resolver esos interrogantes.

 

“El tema tiene que ver con la dimensión de accesibilidad, que tiene tres componentes: la no discriminación, el acceso material y el económico. El último, que es el que interesa para el debate sobre la gratuidad, implica que todas las personas tengan la posibilidad de tener una educación de calidad, y se aplica de manera distinta para los distintos niveles de educación”, precisa Sánchez.

 

Así lo ha reconocido la Corte. Su jurisprudencia señala que la forma en que el Estado debe cumplir la obligación de gratuidad de la educación pública es diferente, según se trate de educación primaria, secundaria o superior.

 

“La obligación de accesibilidad económica del Estado colombiano en materia educativa consiste en implantar, de forma preferente, la gratuidad de la educación primaria y, a partir de ese mínimo, avanzar progresivamente en ese sentido en relación con la educación secundaria y superior”, reiteran sus sentencias.

 

 

Enfoque de derecho

 

¿Qué tan relevante es el debate jurídico sobre la categoría del derecho a la educación superior? Alejandro Gaviria, decano de la Facultad de Economía de la Universidad de Los Andes, cree que es estéril y que entorpece la discusión de la reforma. “Deberíamos estar hablando sobre la gobernabilidad de las universidades públicas, la mala calidad de la educación secundaria, sobre la incidencia de un mayor gasto en educación superior y los efectos de ese mayor gasto en la movilidad social, etc.”.

 

Para Gaviria, la discusión hace parte de un vicio muy colombiano: constitucionalizar, de entrada, todos los debates.

 

Luz María Sánchez, investigadora de Dejusticia, opina todo lo contrario. En su criterio, tener como punto de partida un enfoque de derechos o un enfoque economicista tiene efectos fundamentales en el debate de la reforma: “La propuesta que retiró el Gobierno fue criticada, porque se planteó desde un enfoque de capital humano, según el cual la educación es un medio para la formación de mano de obra para el mercado. El enfoque de derecho no es indiferente al desarrollo económico, pero lo subordina a otros fines, porque entiende la educación como un medio para que las personas se realicen plenamente”.

 

Así las cosas, plantear la reforma a la educación superior desde un enfoque de derecho coherente con el bloque de constitucionalidad y la Carta Política implicaría gratuidad para quienes no pueden pagar y la posibilidad de discutir, en un marco razonable, si sería conveniente o no la gratuidad universal, concluye la investigadora.