¿Es la huelga un derecho reconocido por las normas de la OIT?

Carlos Ernesto Molina M.
Ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia

El derecho de huelga no está expresamente consagrado en ninguna norma de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Solo hay alusiones tangenciales a ella en el Convenio 105 y en las Recomendaciones 92 y 188.

En contraste, la huelga está expresamente incluida en otros sistemas normativos internacionales (Carta de la OEA, Protocolo de San Salvador, Carta Social Europea o Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales), así como en Constituciones y legislaciones de muchos países.

No obstante, uno de los organismos de control de la OIT (la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, CEACR) sostiene, desde hace más de 50 años, que, pese a la ausencia de normas específicas, el derecho de huelga “se deduce” del Convenio 87 (C87), sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, y ha emitido doctrina y directrices sobre la huelga en sus informes y recomendaciones para los países miembros. Esta postura ha sido rechazada por el grupo de los empleadores y algunos gobiernos, lo que ha llevado a una grave crisis para el sistema de control de la OIT.

Ante esto, la OIT ha tomado una decisión trascendental, como se explicará.

El contexto

La OIT es una organización internacional que fundamentalmente emite normas (convenios y recomendaciones) para el mundo del trabajo. Está integrada por gobiernos, trabajadores y empleadores (tripartismo). Sus organismos tripartitos son la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) y el Consejo de Administración (CA). Un tercer organismo (Oficina Internacional del Trabajo) posee un carácter técnico y administrativo.

Tiene, además, tres organismos principales de control para el cumplimiento de sus normas: la Comisión de Normas de la CIT, el Comité de Libertad Sindical (ambos tripartitos), y la CEACR, de carácter jurídico.

El debate sobre el derecho de huelga

Desde 1959, la CEACR viene afirmando que la huelga es un derecho que “emana” del C87, aunque este no tiene una disposición específica sobre ella. En 1973, 1989 y 1994, reafirmó esta posición, que, desde entonces, el grupo de los empleadores rechaza.

La crisis se exacerbó en la Conferencia 101ª de la OIT, en el 2012. Ese año, la CEACR afirmó que la huelga “es un derecho fundamental” (aunque no absoluto ni ilimitado), que emana “esencialmente” de los artículos 3º y 10 del C87 (derecho de los sindicatos de trabajadores a organizar sus actividades, a formular sus programas de acción y a fomentar y defender sus intereses).

Contrariando esta tesis, el grupo de los empleadores ha señalado que la CEACR no puede dictar reglas detalladas sobre el derecho de huelga, derivadas de ese convenio, y que “como mucho” este establece “un derecho general a la huelga”. La CEACR, afirman, excede su función, al adoptar un enfoque único y válido sobre la huelga para todos los países, desconociendo las diferencias nacionales, y que a ellos corresponde regularla. Le piden que rectifique tal interpretación y suspenda inmediatamente toda referencia al derecho de huelga, mientras no se discuta tripartitamente el asunto en la CIT.

Los empleadores, en síntesis, no desconocen que existe el derecho de huelga, pero en otros instrumentos internacionales y en las legislaciones nacionales, mas no aceptan que ese derecho se derive del C87 y que la CEACR pueda emitir directrices sobre él.

Con todo, la CEACR sigue reiterando que el derecho de huelga “se deriva” del C87, y que la ausencia de una disposición concreta sobre él “no es determinante”, pues el convenio debe interpretarse “teniendo en cuenta su objeto y fin”.

Por su parte, el grupo de los trabajadores acoge plenamente la postura de la CEACR y repudia los argumentos de los empleadores.

Las dos propuestas

Luego de arduas discusiones, ventiladas sobre todo a partir del 2012, se proponen al CA dos opciones para superar la crisis:

(i) Incluir urgentemente un punto en el orden del día de la 112ª reunión de la CIT (junio de 2024), para adoptar un Protocolo al C87, que especifique el alcance del derecho de huelga (presentada por los empleadores y algunos gobiernos).

(ii) Solicitar urgentemente a la Corte Internacional de Justicia (CIJ) una opinión consultiva sobre la interpretación del C87, en lo concerniente al derecho de huelga (presentada por el grupo de los trabajadores y 36 gobiernos).

Ambas propuestas fueron discutidas en las sesiones extraordinarias del 10 y 11 de noviembre del 2023 del CA, pero al no lograrse un consenso fueron sometidas a votación, en la que ganó, por mayoría, la segunda.

La CIJ tiene la palabra

La decisión adoptada se fundamenta en el artículo 37 de la Constitución de la OIT, que dice que la CIJ es la competente para resolver “todas las cuestiones o dificultades relativas a la interpretación” de esa Constitución “y de los convenios” producidos por la organización.

Las opiniones consultivas de la CIJ se rigen por los artículos 65 a 68 de su Estatuto y se emiten a solicitud de cualquier organismo autorizado por las Naciones Unidas. La ONU y la OIT suscribieron un acuerdo en 1946, que rige las relaciones entre ambas y que permite esas solicitudes ante la CIJ.

Conforme a lo dicho, la OIT ha solicitado a la CIJ una opinión sobre la siguiente pregunta: “¿Está protegido el derecho de huelga de los trabajadores y de sus organizaciones” en virtud del C87?

Esta es la segunda vez en su historia que la OIT pide a la CIJ que interprete uno de sus convenios. La primera vez fue en 1922, cuando solicitó una opinión consultiva sobre la interpretación del Convenio 4 (trabajo nocturno de las mujeres).

La CIJ deberá dirimir el asunto (art. 38 de su Estatuto), conforme a las reglas de interpretación del artículo 31 de la Convención de Viena (CV). Para el efecto, tendrá a la vista y evaluará los dos enfoques interpretativos enfrentados en un típico debate hermenéutico contemporáneo: el axiológico, finalista o valorista (CEACR) y el positivista y semántico, de cariz originalista o intencionalista (los empleadores) y deberá concluir si el derecho de huelga emana o no del C87.

Según el artículo 31 de la CV, “un tratado deberá interpretarse de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin”. O sea, la CIJ (observando el principio de buena fe y el postulado pacta sunt servanda) deberá atender preferentemente al texto del C87 en sentido estricto (parte dispositiva y preámbulo), a los acuerdos concertados entre las partes sobre el convenio, y al objeto y fin de este. Además, como medios complementarios de interpretación (CV, art. 32), podrá acudir a los trabajos preparatorios del convenio y a las circunstancias de su celebración, pero solo en caso de que la interpretación derivada del texto del convenio arroje un sentido ambiguo u oscuro, o sea “manifiestamente absurdo o irrazonable”.

Poder vinculante

Las opiniones consultivas de la CIJ no tienen poder vinculante por sí mismas, pero los estatutos de las organizaciones internacionales facultadas para solicitarlas pueden conferirles esa fuerza. En el caso de la OIT, el artículo 37 de su Constitución indica que las divergencias interpretativas sobre un convenio podrán someterse a la CIJ “para su resolución”. Es decir, el pronunciamiento de la CIJ es una decisión que resolverá, sin apelación, el diferendo jurídico acerca de si el derecho de huelga emana, o no, del C87.

La CIJ podría responder:

- Que el C87 solamente contempla un derecho “genérico” a la huelga, sin que puedan deducirse de él directamente regulaciones detalladas. En tal caso, la OIT debería emitir posteriormente un protocolo de dicho convenio, con pautas concretas sobre tal derecho, para poder ejercer control sobre las legislaciones y prácticas de los países miembros.

- Que del C87 pueden derivarse directamente regulaciones específicas sobre la huelga, con base en las cuales se ejerzan actividades de control. Esto avalaría la doctrina emitida por la CEACR al respecto, tan criticada por los empleadores.

- Que el derecho de huelga no deriva del C87. En este caso, la OIT no podría ejercer tales controles sobre los países miembros y solo la emisión posterior de un convenio que regulara el derecho de huelga podría solventar ese vacío del C87.

Lo anterior en lo jurídico. Quedan por verse las consecuencias políticas de la decisión. Amanecerá y veremos.